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美国应对大萧条与次贷危机的金融政策比较及启示:美国次贷危机的后果

来源:办公制作 发布时间:2019-06-22 04:17:23 点击:

  摘 要:20世纪30年代的大萧条与始于2008年爆发的次贷危机的一个共同点是两次危机均从资产泡沫破灭、实体经济局部下滑开始,但美国在应对两次危机中表现出很多不同的特点本文从金融机构救助政策、存款保险和债务担保政策、金融监管等角度出发,对应对两次危机的经验与教训进行了初步研究与总结,并提出了我国应对金融危机的建议。
  关键词:大萧条;次贷危机;金融政策
  中图分类号:F832.4 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2012)12-0012-04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.02
  20世纪30年代的大萧条与始于2008年爆发的次贷危机的一个共同点是两次危机均从资产泡沫破灭、实体经济局部下滑开始,最后表现为全面的实体经济衰退和危机。在次贷危机中,美国政府应对政策的力度、及时性、系统性均非1930年代所能同日而语,并根据八十年来的经验教训进一步发展了1930年代以来建立的反危机政策法规体系,采取了很多有针对性的措施及时制止了危机的进一步深化。
  一、金融机构救助政策
  在金融危机中,对受困金融机构进行及时救助有助于阻止危机和恐慌蔓延,金融体系逐渐修复,从而减轻金融危机的危害程度和对实体经济的冲击。这是大萧条的教训之一。30年代的银行危机前期,美国胡佛政府并未对大范围濒临破产的银行等金融机构进行救助,而是任由中小银行倒闭,银行危机蔓延、恶化。直到1932年1月才成立复兴金融公司。此后,该公司担负了胡佛和罗斯福两届政府对金融机构进行直接救助的重任。起初,它在拯救银行等金融机构中起到了一定的作用,使银行危机和货币供给急剧紧缩得到一定缓解。但1932年7月21日通过的《紧急救济和建设法案》中要求该公司每个月向总统和国会报告上个月所有贷款及借款人名单。出现在名单上的金融机构常被认为经营不善,名单一公布借款银行就会遭到挤兑,为此,金融机构不再愿意复兴金融公司贷款[1]。
  次贷危机中,为防止金融机构危机扩散,美联储和财政部较及时地对受困的各类金融机构实施了救援,阻止了一些系统重要性金融机构的破产,挽救了一批中小金融机构,对减轻金融危机和经济危机起到了重要作用。美联储通过为受困金融机构提供贷款、促成对重要受困金融机构的并购(即最后贷款人的经纪人功能)来救助它们,同时通过收取较高利息、获取股权、加强监管等方式对被救助机构及其股东进行惩罚、抑制其道德风险。2008年3月14日,贝尔斯登(美国第五大投行)出现流动性危机。为了援助贝尔斯登,纽约联邦储备委员会通过摩根大通向贝尔斯登提供300亿美元的应急资金,期限28天,允许贝尔斯登将其流动性最差的300亿美元资产作抵押,并且迅速批准了摩根大通收购贝尔斯登案。5月31日,美联储暂时放松了对银行和关联企业间的某些交易限制,降低了规定的资本要求,以协助摩根大通收购贝尔斯登的顺利进行。2008年7月13日,美联储和财政部联合宣布对陷入困境的“两房”(房利美、房地美)提供救助。美联储允许“两房”直接从纽约联储贴现窗口借款。2008年9月14日,美联储雇佣摩根斯坦利评估AIG如若倒闭是否存在系统性风险,并联系私人机构向AIG提供过桥贷款,纽约监管当局批准其向子公司借款200亿美元。9月16日,美联储宣布向AIG提供850亿美元高息抵押贷款。2008年10月8日,美联储再度声明向AIG提供的850亿美元贷款额度已用尽,允许AIG以投资级固定收益证券为抵押,再给予其378亿美元的贷款额度。
  财政部则通过为受困金融机构提供贷款、收购其股票(将其国有化)或债券、收购其问题资产等方式对其提供救助。先是对“两房”的救助。2008年7月13日,美国财政部和美联储联合宣布将联手对深陷困境的“两房”提供援助。2008年7月30日,布什总统签署住房援助法案,该法案将财政部的债务上限提高8000亿美元至10.7万亿美元,以支持“两房”和联邦住房贷款银行,并授权美国财政部无限度提高对两房的贷款信用额度,必要时可不定量收购两机构股票,批准美国联邦住房管理局向陷入次级住房抵押贷款危机的房主提供总额3000亿美元的转按揭贷款担保。2008年9月7日,联邦住房金融管理局宣布接管“两房”;美国财政部宣布它将支持该接管行动,将为两房提供最多各1000亿美元的资本投资、其他支持,以保持其经营和清偿能力。截至2010年9月,美国政府已为救助“两房”花费1480亿美元。
  2008年10月3日,布什总统签署紧急经济稳定法案,其中包括问题资产解救计划(TARP)。该计划初始救援资金为2500亿美元,但经总统向国会证词后可增加到3500亿美元,再经财政部向国会递交书面申请获批后,可增拨另外的3500亿美元。
  二、存款保险和债务担保政策
  30年代的大危机中,对银行流动性不足或清偿能力不足、可能破产的担忧和大批银行关门倒闭引起的恐慌情绪在存款人和其他银行债权人中的迅速扩散,使得银行挤兑成风,大批银行和储蓄机构为此倒闭,为了遏制住银行危机、重建储户信心、防止流动性危机再次发生,罗斯福第一次新政时期,根据《1933年银行法》和《1935年银行法》成立了联邦存款保险公司,建立了存款保险体系。存款保险制度的建立,与对银行系统的整顿措施相配合,使得流动性危机和银行危机得到有效控制,直到二战前夕美国再未发生严重的银行危机。后来,美国的存款保险制度在扩大保险范围、提高保险限额、修改保险费率、规范联邦存款保险公司对问题银行的处理等方面,几经修改完善。
  次贷危机中,流动性危机此起彼伏,在注入流动性、救助金融机构同时,美国提高了存款保险限额,并为各类金融机构提供债务担保,以提高公众对金融机构的信心,遏止恐慌情绪蔓延,避免金融机构因遭挤兑或无法融资而缺乏流动性、倒闭。
  在提高存款保险限额方面:2008年10月3日,美国由布什总统签署的《紧急经济稳定法案》暂时提高了存放在存款机构以及全国信用社股份保险基金中存款的保险额度,法案规定在2009年12月31日前,将储户的保险额度从10万美元提高到25万美元。美国还扩大了提供担保的银行债务范围,囊括了企业存款和此前未覆盖的一些银行债务。   为了降低存款保险公司的支出,需要加强存款保险与银行监管的配合。2010年7月12日,美国联邦存款保险公司与另外三家联邦银行监管机构(美联储、货币监理署、储蓄机构监理局)达成备忘录,该公司将获得彻底监管美国金融机构的“无限制性权力”,一度遭到质疑的其监管地位问题得到了解决。
  虽然存款保险制度在次贷危机中起到了较为重要的作用,但目前实行的存款保险制度也存在不少问题。
  一是扩大存款保险范围,可能加大存款保险会引起的道德风险不管是提高存款担保限额或实行全额保险,还是扩大担保账户和债务种类,都可能加大银行和存款人的道德风险。一方面,银行可能因债务得到更多担保,从事更多高风险投资和信贷;另一方面,存款人,尤其是大额存款人以及其他大债权人,会放松对银行的监督。
  二是由于银行危机的程度和范围难以预测,存款保险费率难以合理确定,危机时期,存款保险公司往往面临资金短缺问题。危机发生后,临时加收保费,往往会遭受银行的反对,也可能产生顺周期问题。而通过财政部向存款保险公司提供贷款,又可能加重财政负担,甚至增加中央政府或有负债。
  三是现有的存款保险制度严重缺乏国际协调。危机时期,多国先后调整其存款保险范围和限额,各国间不同的存款保险范围和限额会对各国银行的比较优势产生影响,引起存款等资金跨国转移,尤其在交易成本较小、汇率风险较低时,这种套利活动会更为突出。
  四是一国存款保险制度使参与和未参与存款保险的机构之间和保险覆盖范围之内外同样存在比较优势不公问题。例如,当爱尔兰政府宣布对其六大银行债务提供担保时,其他银行显然会处于劣势。
  五是选择临时性存款保险政策的合适退出时机将成为一个问题。临时性存款保险政策将加大道德风险和保险开支,需要在合适时机及时退出。一般认为,在银行危机过去之后、坏银行大致处置完之后,退出较为合适。然而,如何把握这个度和时机将成为一个问题。存款保险制度的存在可以给银行危机处理提供时间,但要彻底医治银行危机,还需要从其根源着手,而不是造成银行对存款保险制度的依赖。
  三、金融监管改革
  大萧条时期,美国力图通过对商业性金融机构的业务和利率管制等措施,限制过度竞争和投机,减少金融欺诈和操纵。如1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔银行条例》,将商业银行与投资银行业务分离,并禁止商业银行向活期存款支付利息,由联储规定商业银行可为定期存款支付的最高利率(Q条例),以降低商业银行资金成本,防止其高息揽存从事高风险信贷和投资。同年通过的《证券法》规范了证券注册、发行程序和信息披露,禁止证券发行和信息披露中的欺诈和舞弊行为,规定对欺诈行为造成的损失采取补救措施。1934年通过的《证券交易法》要求对二级市场上交易的证券进行持续、充分的信息披露,成立证券交易委员会(SEC)负责制定披露要求、颁布交易行为规则、充当监管角色,规范证券交易,防止人为操纵和控制,并授权联储制定买方赊购股票、债券时的最低保证金要求。大危机促成了主要国家金融监管制度和金融安全网的全面建设,使金融业由自由走向规制[2]。
  次贷危机是在80年代以来金融自由化和全球化加速的大背景下发生的。危机中显示出的一些领域金融监管真空、漏洞或交叉重叠问题推动了危机后各国加快金融监管改革,国际组织也发挥了较大推动作用。危机后的金融监管改革主要包括以下几方面[3]。
  (一)加强宏观审慎监管
  本次危机发生后,加强宏观审慎监管成为各方共识。国际组织通过建立宏观审慎监管的国际组织架构和理论体系、提出宏观审慎监管方法和指标体系,为各国树立宏观审慎监管理念、做好相应监管改革奠定了基础。
  2009年的伦敦峰会上,正式提出将金融稳定论坛(FSF)更名为金融稳定委员会,赋予其更加广泛的促进金融稳定职责,并正式提出宏观审慎监管国际架构以及加强监管的若干建议,为之后监管体系的改革指明了方向。
  国际清算银行对宏观审慎监管给予了系统论述,为其理论发展奠定了基础,为其政策操作提供了指导性原则,IMF对宏观审慎监管指标的设计提供了参考。
  美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中,强调监控系统性风险的重要性,成立了金融稳定监管委员会和金融研究办公室。金融稳定监管委员会由10个联邦金融机构监管者和5个独立的无选举权成员构成,由财政部长担任委员会主席。在建立跨部门的系统性风险防范机构的同时,明确了美联储的权力和在宏观审慎监管框架中的地位、作用,包括由它监管金融控股公司、系统重要性金融机构等方面。
  (二)其他方面的改革
  危机发生后,美国及其他国家在以下方面做了改进:加强对衍生品和对冲基金的监管;加强对信用评级机构的监管;加强对系统重要性金融机构的监管;加强金融机构薪酬制度监管,促进公司治理改革;要求银行承担证券化产品的部分风险;加强消费者和投资人保护。另外,美国还进一步加强对银行和互助储蓄机构的监管,实行沃尔克法则,进行抵押贷款改革。
  四、其他金融政策
  除了以上金融政策外,美国政府还实行了对重点非金融企业的救助。例如,美国政府利用TARP资金对通用汽车和克莱斯勒等公司的金融救助。2008年12月19日布什总统公布《汽车业重组及资产盘活救助方案》。根据该方案,通用汽车和克莱斯勒公司获得总共174亿美元的政府资助,首批贷款总额为134亿美元,第二批40亿美元贷款于2009年2月发放。
  在对个人的金融救助方面,美国政府首先实行了“救生索”计划,后来又由联邦住房署主导修改个人房贷条件,以避免个人丧失住房抵押品或止赎,从而同时防止住宅市场继续恶化。
  在政策性金融方面,上世纪30年代大萧条中美国成立了联邦住房局(federal housing administration,1965年并到住房和城市发展部HUD)和房利美等机构。联邦住房局管制房贷利率和条款,使更多家庭能买得起住宅,并为住宅贷款提供担保。房利美起初只通过收购由联邦住房局担保的住宅抵押贷款,来在住房金融二市场上为银行提供流动性。由于房利美和房地美持有和担保的美国住房抵押贷款在危机前就已达到美国居民房地产市场的50%,“两房”对于美国住房金融体系具有重要支撑作用。而次贷危机中,由于“两房”因购买的次优级和次级房贷及支持证券亏损,美国联邦住房金融管理局接管,为救助“两房”耗费了大量财政资金,因此,美国政府已讨论住房金融改革问题,有方案拟最终关闭“两房”。目前,美国的金融改革中尚未真正触及其住房金融体系的根本问题(过度信贷、依靠证券化回流资金、作为支柱的“两房”已难维系),未来还需关注相关改革措施。
  五、对我国的启示
  面对尚未结束的世界金融和经济危机,反观他国危机应对政策及走向,我国可从防范风险、借鉴、吸取教训、抓住机遇四方面着手应对。一是防范汇率、利率、对外资产贬值和损失风险,采取外储投资多元化策略、改变对外投资结构、扩大对外直接投资和战略性投资,积极开展海外维权,减少对外资产损失。二是借鉴金融安全网建设的经验。平衡金融创新和金融监管关系,加强金融监管,包括加强宏观审慎监管,加强对混业经营、私募股权基金、衍生品等的监管等。在宏观审慎框架下加快构建系统性金融风险防范机制,强化防火墙建设,防止区域性、全局性系统性金融风险的发生。三是加快推进存款保险制度建设。吸取最后贷款人救助经验。加快构建完善的金融消费者保护体系,有效保障普通金融消费者的权益。四是抓住危机机遇,推进人民币区域化和国际化,加强区域金融合作,推动国际货币体系渐次改革,逐渐提升我国国际地位。抓住债务国出售国有资产、吸引外资的机遇,购买优良资产,发展对外投资。抓住发达经济体就业形势不佳的,吸引人才。■
  (责任编辑:陈薇)
  文献:
  [1]本·S·伯南克.大萧条[M].大连:东北财经出版社,2009.
  [2]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯.1929年大崩盘[M].上海:上海财经大学出版社,2006.
  [3]周小川.金融政策对金融危机的响应[J].比较,2011(1).

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